金山開發區管委會，各鄉鎮人民政府、區域服務中心，各有關單位：

為加快推廣運用政府和社會資本合作模式，規范政府和社會資本合作流程，切實做好全旗政府和社會資本合作項目工作。根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和《內蒙古自治區人民政府關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（內政發〔2015〕70號）等文件精神，結合我旗實際，現將政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目工作的操作流程明確如下，請遵照執行。

土默特左旗政府和社會資本合作項目工作操作流程

政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目操作分為五個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。

一、項目識別階段

（一）項目發起

PPP項目有政府發起和社會資本發起兩種方式，通常以政府發起方式為主。

1、政府發起方式。旗財政局（政府和社會資本合作中心，以下簡稱PPP中心）會同旗發改局負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在PPP項目，行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在PPP項目。

2、社會資本發起方式。社會資本以項目建議書方式向旗財政局（PPP中心）和旗發改局推薦潛在PPP項目。

（二）項目篩選

旗財政局（PPP中心）和旗發改局會同行業主管部門，對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目。旗財政局（PPP中心）根據評估篩選結果建立旗級PPP項目儲備庫（謀劃類）。投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。

新建、改建項目提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。項目初步實施方案包括項目基本情況、項目建設必要性及可行性分析、擬采用運作方式、收益分析、物有所值評價和財政承受能力評價、風險分擔機制、產出說明等內容。

（三）物有所值評價和財政承受能力論證

旗財政局（PPP中心）會同行業主管部門或委托專業機構，對項目初步實施方案開展物有所值評價和財政承受能力論證。

現階段，物有所值評價主要側重于定性評價，定性評價重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。有條件的，鼓勵開展物有所值定量評價，定量評價主要通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷PPP模式是否降低項目全生命周期成本。

對部分回報方式擬定為政府付費或可行性缺口補助的項目，由旗財政局（PPP中心）牽頭或委托中介機構開展財政承受能力論證，論證標準為“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，經旗PPP項目推進工作領導小組會議研究，審議通過后可進入項目準備階段，旗財政局（PPP中心）根據審議結果，在PPP綜合信息平臺填報完善項目信息。未通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，不得采用PPP模式。

二、項目準備階段

（一）管理架構組建

旗PPP項目推進工作領導小組負責項目的全面領導工作，旗財政局（PPP中心）、旗發改局、旗審計局、旗法制辦及相關職能單位負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，形成專門高效的協調機制。政府或其授權的有關職能部門、事業單位或鄉鎮（中心）作為項目實施機構，在授權范圍內負責或聘請專業咨詢服務結構開展PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

（二）實施方案編制

項目實施機構負責組織編制項目實施方案，項目實施方案通常包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易架構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等方面。

1、項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

3、項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

4、交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

6、監管架構。

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

（三）實施方案審核

項目實施方案編制完成后，由旗財政局（PPP中心）會同行業主管部門或委托中介機構，對項目實施方案開展物有所值和財政承受能力評估驗證，需從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保物有所值。通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

通過驗證的，由項目實施機構以正式文件《關于XX項目采取PPP模式情況的報告》附項目實施方案報請旗政府研究決定，旗政府審核通過的項目，由旗政府出具《關于同意XX項目實施方案的批復》，經旗政府審批同意后，方可進入項目采購階段。涉及特許經營項目需報旗政府批準或由旗政府授權旗發改局審定。在審批過程中，要結合實際情況，適當簡化審批程序。 ?

三、項目采購階段

項目采購由項目實施機構負責組織，也可委托具備資質的社會中介機構代理。

（一）資格預審

項目實施機構根據項目需要準備資格預審文件，并指定在“內蒙古自治區政府采購網”發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，且將資格預審的評審報告提交旗財政局（PPP中心）備案。

資格預審公告包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

（二）采購文件編制

項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

項目實施機構在編制采購文件過程中，應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

（三）響應文件評審

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。

（四）談判與合同簽署

項目實施機構成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄及參照《內蒙古自治區PPP項目通用合同指南?2015年版》擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。項目實施機構在采購結果公示期滿無異議后2個工作日內，將中標、成交結果指定在“內蒙古自治區政府采購網”上公告。

公示期滿無異議的項目合同，報請旗政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。項目實施機構在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同指定在“內蒙古自治區政府采購網”上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

四、項目執行階段

（一）項目公司成立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和旗財政局（PPP中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司，項目公司要保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務，確保工程質量。項目運行期間，項目公司依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務，并定期對項目設施進行檢修和保養，保證設施正常運行。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司要及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項目實施機構和旗財政局（PPP中心）、旗金融辦要做好監督管理工作。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。

（三）績效監測與支付

項目實施機構根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報旗財政局（PPP中心）備案。

項目合同中涉及的政府支付義務，旗財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目實施機構和旗財政局（PPP中心）應建立本級PPP項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險（在政府綜合財務報告制度建立后，PPP項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告）。項目實施機構根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知旗財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。

（四）中期評估

在PPP項目合同執行和管理過程中，項目實施機構要重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施、整改意見和時限，并報旗財政局（PPP中心）和行業主管部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。

政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況等相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

項目移交工作組可委托具備資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

（二）性能測試

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

（三）資產交割

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（四）績效評價

項目移交完成后，旗財政局（PPP中心）會同有關部門或委托專業機構對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP管理工作決策參考依據。